Les voies de recours en matière d’exécution des peines

La justice en France est duelle : Les deux juridictions d’ordre judiciaire et administrative sont séparées, avec à leur tête respectivement la Cour de Cassation et le Conseil d’Etat.

Les Juges de l’Application des Peines (ordre judiciaire) sont compétents pour les décisions qui concernent la nature et la limite de la peine (renvoi sur la partie « la pratique des aménagements de peine »). Depuis la loi du 15 Juin 2000 sur le renforcement de la présomption d’innocence et les droits des victimes, les personnes condamnées ont désormais la possibilité d’attaquer les mesures des JAP, prises en débat contradictoire (article 712-3 du Code de Procédure Pénale) par la voie de l’appel, dans les 10 jours à compter de leur notification.
La loi du 09 Mars 2004 a renforcé cette juridictionnalisation au profit de l’individualisation des peines, en créant la Chambre de l’Application des Peines (CHAP).

Les différents types de responsabilité de l’administration pénitentiaire

  • Politique : Gouvernement et ministre de la Justice. Il est toujours très difficile d’engager la responsabilité d’un ministre (solidarité gouvernementale).
  • Financière (Loi Organique relative aux Lois de Finances) : qui oblige à voir les politiques publiques sous l’angle du contribuable (moins cher possible), celui du citoyen (un service pour l’ensemble de la collectivité, celui de l’usager (le plus efficace possible).
  • Responsabilité disciplinaire qui permet de sanctionner un agent individuellement en cas de non-respect des règles de responsabilité (apparition de la déontologie pénitentiaire avec la Loi pénitentiaire du 24 Novembre 2009)
  • Responsabilité pénale des agents: mise en danger d’autrui, coups et blessures, non-assistance à personne en danger…).
  • Responsabilité civile : réparation des dommages et intérêts pour les victimes, de la part de l’agent responsable ou de l’administration pénitentiaire. Le tout est de connaître le type de préjudice indemnisé, et le type de faute. Les juges sont orientés vers la qualification de faute lourde dans l’administration pénitentiaire, depuis que les personnels pénitentiaires sont qualifiés de force de l’ordre.

Historiquement, les juges administratifs estimaient qu’ils n’avaient pas à s’immiscer dans le fonctionnement des institutions publiques, afin de laisser une certaine marge de manœuvre aux autorités pour assurer leur bon fonctionnement. En ce qui concerne l’administration pénitentiaire, elle fait partie du service public ; son activité fait jouer des prérogatives de puissance publique. Progressivement, le contrôle et les sanctions suite aux erreurs et aux carences de l’administration pénitentiaire, sont revenus aux juges administratifs (juridiction administrative).

Ce qui importe, c’est la nature de l’autorité qui a pris la décision :

  • S’il s’agit d’une décision du Juge de l’Application des Peines, l’appel relève du juge judiciaire (Chambre Application Peines).
  • S’il s’agit d’une décision de l’administration, le recours relève du juge administratif (Tribunal Administratif).

Les recours administratifs préalables

D’une façon générale, les usagers du service public peuvent demander à l’administration de revoir une décision administrative défavorable les concernant. Il s’agit là de recours préalables, libres et gratuits, non contentieux (simple courrier, lettre envoyée en recommandé accusé réception, contenant les arguments factuels et juridiques, accompagnée de la décision attaquée).

Deux types :

  • Le recours gracieux s’adresse à l’administration
  • le recours hiérarchique s’adresse à l’autorité supérieure de l’auteur de la décision.

L’administration peut répondre au recours préalable de façon explicite (réponse écrite), ou implicite (silence gardé pendant deux mois). Si les usagers ne sont pas satisfaits de la réponse, ils peuvent alors attaquer les décisions de l’administration.

Les recours administratifs préalables obligatoires (RAPO)

Le législateur a voulu rendre obligatoire la phase précontentieuse pour alléger le travail des tribunaux administratifs. Les RAPO constituent une procédure qui doit être utilisée avant tout recours contentieux : en matière fiscale, pénitentiaire, de litiges contractuels concernant les personnes publiques…Ils constituent une condition de recevabilité du recours contentieux.

Les RAPO sont soumis à des délais variables (1 an en matière fiscale, 5 jours pour les élections, 15 jours en matière disciplinaire pénitentiaire…).

Les autres recours contentieux administratifs

Le recours contentieux désigne un recours exercé contre les décisions administratives devant les juridictions administratives, lorsque qu’elles causent un préjudice et/ou portent atteinte aux droits fondamentaux (traitements inhumains et dégradants, respect de la vie privée et familiale, droit à la liberté de penser, de religion…). Ils se distinguent des recours gracieux et hiérarchiques.

1) Le recours pour excès de pouvoir (annulation)

C’est une action engagée devant la juridiction administrative. En général, ce recours est introduit dans les deux mois suivants la notification de l’acte contesté, ou la décision de rejet explicite ou implicite prise par l’administration sur un recours gracieux et hiérarchique.

Ce recours permet au requérant de demander au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision de l’administration pénitentiaire et d’en prononcer l’annulation s’il y a lieu. On considère qu’un usager du service public à un intérêt à attaquer les décisions de l’administration.

C’est un recours facile d’accès puisque le requérant peut saisir la juridiction par simple lettre (avec nom, prénom, coordonnées, la décision attaquée et les motifs). L’attaque peut porter sur les deux catégories de moyens (compétence de l’auteur de la décision et vice de forme ou de procédure), et la légalité interne de la décision (violation de la loi de la part de l’administration et utilisation d’un pouvoir dont elle ne dispose pas).

L’objet du recours pour excès de pouvoir est l’annulation de l’acte administratif. Le juge administratif peut également assortir l’annulation d’une injonction de prendre les mesures qui découlent de cette annulation.

2) Les recours de plein contentieux :

Ils permettent d’obtenir du juge administratif qu’il annule les décisions administratives, les réforme ou substitue ses propres décisions. Le juge peut également décider d’indemniser l’administré de ses préjudices.
Exemple : le recours en réformation, en indemnisation, en appréciation de la légalité…

Les recours sur les sanctions disciplinaires de l’administration pénitentiaire

Le code de procédure pénale prévoit une procédure dérogatoire. La sanction ne peut être attaquée directement devant le juge administratif.

L’article D.250-5 du Code de Procédure Pénale prévoit que toute personne détenue qui souhaite contester une sanction disciplinaire doit transmettre son recours au directeur régional des services pénitentiaires, dans le délai de 15 jours à compter de la notification de la sanction.
Le directeur régional dispose d’un délai d’un mois à compter de la réception du recours pour répondre par décision motivée. L’absence de réponse dans ce délai vaut décision de rejet.

Si le directeur régional confirme la sanction initiale, la personne détenue dispose d’un délai de deux mois pour saisir le tribunal administratif. Le recours en matière administrative n’est pas suspensif.

NB : Pour suspendre les effets de l’acte, il faut intenter un référé en suspension en même temps que le recours initial.

Les autres recours contentieux administratifs

Le recours contentieux désigne un recours exercé contre les décisions administratives devant les juridictions administratives, lorsque qu’elles causent un préjudice et/ou portent atteinte aux droits fondamentaux (traitements inhumains et dégradants, respect de la vie privée et familiale, droit à la liberté de penser, de religion…). Ils se distinguent des recours gracieux et hiérarchiques.

1) Le recours pour excès de pouvoir (annulation)

C’est une action engagée devant la juridiction administrative. En général, ce recours est introduit dans les deux mois suivants la notification de l’acte contesté, ou la décision de rejet explicite ou implicite prise par l’administration sur un recours gracieux et hiérarchique.

Ce recours permet au requérant de demander au juge administratif de contrôler la légalité d’une décision de l’administration pénitentiaire et d’en prononcer l’annulation s’il y a lieu. On considère qu’un usager du service public à un intérêt à attaquer les décisions de l’administration.

C’est un recours facile d’accès puisque le requérant peut saisir la juridiction par simple lettre (avec nom, prénom, coordonnées, la décision attaquée et les motifs). L’attaque peut porter sur les deux catégories de moyens (compétence de l’auteur de la décision et vice de forme ou de procédure), et la légalité interne de la décision (violation de la loi de la part de l’administration et utilisation d’un pouvoir dont elle ne dispose pas).

L’objet du recours pour excès de pouvoir est l’annulation de l’acte administratif. Le juge administratif peut également assortir l’annulation d’une injonction de prendre les mesures qui découlent de cette annulation.

2) Les recours de plein contentieux :

Ils permettent d’obtenir du juge administratif qu’il annule les décisions administratives, les réforme ou substitue ses propres décisions. Le juge peut également décider d’indemniser l’administré de ses préjudices.
Exemple : le recours en réformation, en indemnisation, en appréciation de la légalité…

Les procédures d’urgence

Depuis la loi du 30 Juin 2000, l’organisation de la justice administrative peut être beaucoup plus rapide, avec la création de trois référés : suspension, liberté, et mesure utile.

a) Le référé suspension (article L.521-1 du code de justice administrative)

C’est un recours accessoire, qui vient compléter une requête d’annulation d’un acte administratif. Il permet au requérant de demander une suspension de la mesure le temps que l’annulation soit prononcée. Il est accordé si deux conditions sont réunies : établir l’urgence pour que la décision ne s’applique pas, et établir le doute sur la légalité de l’acte.

b) Le référé liberté (article L.521-2 du code de justice administrative)

Le référé liberté est une procédure d’extrême urgence dont la décision intervient dans un délai de 48 heures. Il a été conçu pour les cas ou l’administration porte gravement atteinte aux libertés individuelles. Les conditions sont restrictives : urgence à suspendre al mesure dans les 48 heures, une liberté fondamentale doit être en jeu, l’atteinte à la liberté fondamentale doit être grave et manifestement illégale

c) Le référé mesure utile (article L.521-3 du code de justice administrative)

Lorsque qu’elle constate qu’une situation risque de changer, une personne peut le demander afin d’obtenir des intérêts dans un contentieux à venir.

Comment engager en pratique la responsabilité de l’administration pénitentiaire ?

Faire une demande préalable

Les articles R.412-1 et R421-1 du code de justice administrative fixent les règles de la demande préalable. La requête doit être accompagnée de la décision attaquée.

Le principe : L’administration doit être permise de se prononcer sur les faits, leurs qualifications, et sur leurs conséquences. Le silence de l’administration vaut refus au bout de deux mois.

La forme et le contenu :
1) L’auteur de la demande : la victime, la famille et les ayants droit peuvent faire la requête.
2) La preuve de l’envoi : l’administration est dans l’obligation d’accuser réception de toute demande
3) Le contenu de la requête préalable : La seule formalité est de s’exprimer en français. La matérialité des faits doit être décrite, et leur qualification apparaître. La lettre doit contenir une demande d’indemnisation, pas forcément chiffrée.
4) Le destinataire de la demande principale : Il faut écrire au service compétent, autrement dit l’ordonnateur (directeur régional, chef d’établissement, ministre de la justice…). Depuis la loi du 12 Avril 2000, l’administration est obligée de faire suivre la demande à l’autorité compétente, et d’en avertir le requérant. Le délai ne commence à courir que lorsque l’autorité compétente aura reçu la demande.

La réponse de l’administration :

  • Implicite : le silence vaut refus, l’administration refuse tous les points de la demande
  • Explicite : l’administration fait une réponse suffisamment explicite. Une réponse d’attente ou évasive vaut refus. Elle peut admettre sa responsabilité sans accéder au montant de l’indemnisation demandée (décision au procès).

La procédure du recours contentieux

Le juge compétent : comme on l’a vu précédemment, c’est le juge administratif. L’article R.312-4 du code de justice administrative organise 3 règles :

  • si le dommage est la conséquence d’une décision administrative, et notamment à la suite d’une illégalité de l’autorité administrative, c’est le tribunal administratif di lieu ou se trouve l’administration qui a pris la décision qui est compétent
  • si le fait dommageable est la conséquence d’un agissement de l’administration, le tribunal administratif compétent est celui du ressort duquel le fait a eu lieu
  • dans les autres cas, c’est le tribunal administratif du lieu de résidence de la victime qui est compétent

Les délais : La victime a deux mois pour saisir le juge dés l’instant ou elle a reçu la réponse de l’administration.

La présence de l’avocat : en contentieux de pleine juridiction, l’article R.431-2 du code de justice administrative prévoit que la requête doit être déposée par un avocat sous peine d’irrecevabilité.

Le contenu du recours contentieux : il doit qualifier juridiquement le statut de la victime vis-à-vis de l’institution (personne prévenue, condamnée, usager du service public…).
Il doit reprendre les obligations qui pèsent sur le service public (moyens et résultats).
La liste de l’ensemble des préjudices subis doit être établie.
Le chiffrage des dommages et intérêts doit apparaître car le juge administratif ne peut aller au-delà.

Différentes informations sur le fait générateur en matière de responsabilité

Le principe de responsabilité de la puissance publique reste la faute

  • La faute personnelle dans l’exercice des fonctions permet à la victime de poursuivre directement l’agent pour intérêt privé dans l’exercice de ses fonctions, excès dans le comportement (injures, drogues, alcool), faute particulièrement grave (voie de faits).
  • La responsabilité du fait d’autrui : l’administration pourrait être tenue responsable des conséquences dommageables d’actes commis par d’autres dont elle a la garde
  • La faute de service correspond à une défaillance dans l’organisation ou le fonctionnement normal du service public.

La responsabilité de l’administration pénitentiaire peut être engagée pour une faute simple ou lourde (manquement incontestable et manifeste aux obligations). En droit administratif, on retient le critère de la gravité du comportement fautif pour évaluer la faute. Dans le degré de la faute, on prend également en compte la difficulté que présente l’exécution de l’activité pour l’administration.

Les grandes catégories de fautes retenues de l’administration pénitentiaire sont :

  • L’erreur de placement : la personne n’est pas à l’endroit où elle aurait dû être ; l’établissement n’est pas adapté pour elle (exemple : placement avec un codétenu suicidaire)
  • Le défaut d’organisation de service
  • La faute de surveillance : la manière dont la surveillance est organisée, n’est pas adaptée.
    Les causes d’exonération de la responsabilité de l’administration sont :
    • les cas de force majeure (événement extérieur irrésistible et imprévisible)
    • les cas d’incident technique dont la cause est inconnue
    • le fait du tiers, qui entraîne un partage voir une exonération de la responsabilité
    • le fait de la victime : qui est la cause du dommage

La peur des représailles pour le détenu plaignant, la mobilité due aux transferts, la fragilité psychologique et économique, la défiance vis-à-vis des institutions juridiques, la lenteur de la justice administrative, l’ignorance de leurs droits, font que les personnes détenues engagent trop rarement des poursuites contre l’administration pénitentiaire.